Зміст муніципальної реформи полягає у демократизації міської влади, чіткому розподілі об'єктів управління і відповідальності між суб'єктами, створенні прозорих для городян процедур прийняття і реалізації рішень, громадського контролю за діяльністю міської влади, правовому закріпленні процедур прямою волевиявлення населення міста. Вирішення цих та інших завдань можливе лише за адекватного організаційно-правового забезпечення, що має спрямовувати і впорядковувати діяльність усіх органів і осіб, прийняття рішень щодо поточного функціонування і розвитку міста у середньо- та довгостроковій перспективі, а також діяльність громадських утворень та окремих городян. Очевидно, для цього недостатньо лише Конституції і загальних законів ("Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації"), які створюють необхідні, але недостатні умови для муніципальної реформи. При всій важливості ці закони визначають загальні принципи і норми організації, діяльності представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування, але не можуть врахувати особливості кожного населеного пункту і відповідного територіального соціуму. На практиці положення загальних законів потрібно "спроектувати" на конкретні території і місцеві громади, що є умовою розробки реальних програм міського розвитку "за місцем і часом".

Зазначені положення є засадничими для розробки концепції статуту кожного поселення, що визначають призначення, функції, предмети регулювання, порядок розробки, прийняття і впровадження статуту, контроль за виконанням його положень тощо.

Важливо ще до розробки статуту уявити зміст, обсяг та особливості цього документа, його співвідношення з іншими правовими і нормативними актами, які стосуються місцевого самоврядування. Саме звідси випливає призначення статуту - бути головним документом, що визначає практику організації життя і розвитку міста на засадах демократії і самоврядування. Статут має також виконувати постійну інформуючу роль для населення міста. Ознайомившись із статутом кожний мешканець та гість зможе уявити, як у місті побудована влада, що вона зобов'язана робити для задоволення потреб городян, що вона може і навпаки не може робити у різних ситуаціях та випадках, які існують механізми контролю за прийняттям, реалізацією та результатами рішень міського управління, вирішення конфліктних ситуацій тощо. Враховуючи реалії поточного стану державотворення і становлення місцевого самоврядування в Україні (недосконалість законодавства, незбалансованість, неузгодженість деяких законів), статут міста можна тлумачити як "міську конституцію", інструмент муніципальної реформи. У цій ролі статут міста повинен конкретизувати і завершити законодавче поле щодо міського самоврядування, привести до створення і дії у повному обсязі самоврядних міських органів.

Статут міста - базовий нормативно-правовий акт міського самоврядування, який містить систему принципів, норм та правил, що встановлюють порядок та процедури підготовки і здійснення всіх рішень стосовно функціонування і розвитку міста, врегульовують відносини між діючими у місті суб'єктами, а також міста з іншими суб'єктами права. Такий статут має відображати особливості здійснення місцевого самоврядування в даному місті, відповідно до нього конкретизувати положення Конституції і законодавства України, визначати схеми управління містом і його підсистемами, врегульовувати положення, норми і правила, ще не врегульовані чинним законодавством України. У певному сенсі статут міста - це хартія або соціальна угода між городянами та суб'єктами міського управління - міським головою, представницькими та виконавчими органами. Вона охоплює норми і правила міського співжиття, права і обов'язки громадян і посадовців владних структур, громадські свободи та певні обмеження, що зумовлені реаліями міського життя, взаємовідносини між городянами і органами влади та посадовцями тощо. Все це формулюється у проекті статуту, а потім уточнюється і узгоджується в процесі широких громадських обговорень.

Прийняття статуту шляхом референдуму означає, що мешканці міста безпосередньо надають йому легітимності, зобов'язуються самі і зобов'язують міську владу, всіх посадовців дотримуватися духу і формальних вимог статуту у своїй повсякденній діяльності. Такий погляд на статут міста і порядок його прийняття є необхідною передумовою муніципальної реформи, орієнтованої на демократичні цінності, створення громадянського суспільства і правової держави. Слід зазначити, що вже саму розробку статуту міста з широкою участю науковців, фахівців, представників владних структур, неурядових організацій і городян можна вважати практичним початком муніципальної реформи. Звичайно, саме в статуті міста мають бути визначені особливості реалізації і механізми забезпечення дотримання в умовах конкретної громади принципів місцевого самоврядування, що проголошені у ст. 4 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні": народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність (автономність); підзвітність та відповідальність перед територіальною громадою їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування. До речі, в ст. 4 та в деяких інших доцільно внести прямі посилання на статут, як це зроблено в статтях 8, 9, 13.

Предметом регулювання статуту міста, до прийняття або коригування відповідних законів, могли б стати так звані "правові прогалини", що є, наприклад, у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні". Значна кількість статей закону констатує правові наміри і містить багато посилань, що мають формулювання на зразок: "відповідно до закону", "в порядку, встановленому законом", "у межах, визначених законом" тощо. У багатьох випадках норми та закони, на які робляться посилання, відсутні. Звідси ще одне з можливих завдань статуту міста. А саме - надолуження правових порожнеч та конкретизація й деталізація порядку реалізації норм законодавства з урахуванням місцевих особливостей. Від упровадження та послідовного дотримання статуту міста у різних сферах життя очікується комплекс прямих і опосередкованих ефекті". В основному вони спричиняються впорядкуванням функціонування і розвитку міста в цілому і мають середньо- та довготерміновий характер. Значною мірою прояв цих ефектів залежить від того, наскільки швидко і послідовно статут буде впроваджений і стане керівництвом до дії для міської влади і городян.

В економічній сфері важливим є значне скорочення непродуктивних витрат часу, коштів і матеріальних ресурсів при вирішенні господарських та інших проблем міста. Впорядкування управління містом на демократичних засадах, наявність позитивних результатів у економіці підвищуватиме імідж міста та його інвестиційну привабливість для зовнішніх інвесторів. Залучення внутрішніх та зовнішніх інвестицій сприятиме економічній активності міста, зростанню доходів і добробуту населення, наповненню міського бюджету, підвищенню якості життя в місті. Зростання економічної активності міста сприятиме скороченню термінів вирішення питань раціонального землекористування, підвищенню вартості міських земель і нерухомого майна, тобто збагаченню міста і міської спільноти. У суспільно-політичній сфері статут сприятиме створенню та підтримці режиму демократичного правління у місті, тобто широкій участі населення у вирішенні проблем, безпосередньому формуванню і дії органів громадського контролю за станом справ, за діяльністю міської влади.

Створення та вдосконалення механізмів місцевої демократії є необхідною умовою розвитку громадянського суспільства і соціальної активності громадян в Україні. Кожне місто може стати активним учасником цього руху, послідовно демократизуючи міську владу і розвиваючи місцеве самоврядування. У соціальній сфері статут міста сприятиме реалізації гарантій і прав городян, зокрема, права на безпечне життя і здорове навколишнє середовище, а також гарантоване Конституцією право на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Для цього статут має передбачати створення міських систем правового і соціального захисту, а також органів і служб екологічної безпеки, механізмів інформування городян про стан міського і природного середовища та його вплив на їх здоров'я, а також громадського контролю за міськими соціальними і екологічними програмами, за поточною діяльністю органів міської влади та її результатами.

В організаційно-управлінській сфері статут міста має сприяти вирішенню кількох суттєвих завдань, а саме: впорядкувати міський нормотворчий процес, скоротити обсяг правової і нормативної документації, вилучити зайві та додати необхідні нормативно-правові акти міста; забезпечити наступність (спадкоємність) міської влади завдяки тому, що її новообрані та призначені посадові особи зобов'язані дотримуватися одних і тих же процедур прийняття рішень та правил службової поведінки; підвищити якість управління містом за рахунок оперативності прийняття рішень органами міської влади, оскільки головні правовідносини врегульовані нормами статуту і посилання на них скорочує й легітимізує обґрунтування відповідного рішення.

Сам статут є комплексом правових, соціальних і організаційно-адміністративних новацій, що забезпечують просування на шляху муніципальних реформ. Наприклад, у Статуті Києва запропонований ряд новацій, що можуть суттєво вплинути на конструювання нової моделі міської влади і управління містом. Серед них слід відмітити наступні: орієнтація на поступовий перехід до сталого розвитку, що є найбільш доцільною концепцією розвитку великого міста на довгострокову перспективу і відповідає інтересам його жителів; упорядкування бюджетного процесу та створення механізму фахового поточного контролю за дотриманням бюджетної дисципліни, для чого пропонується посада міського скарбника (ці заходи мають забезпечити прозорість процедур прийняття і виконання міського бюджету, його відповідності нагальним потребам населення); введення механізмів захисту гарантованих державою прав людини, для чого пропонується введення посади омбудсмена - міського уповноваженого з прав людини та міського комісара; впровадження розгалуженої системи громадського контролю за діяльністю міської влади та розвиток механізмів безпосередньої міської демократії (референдуми, громадські обговорення, слухання і пропозиції, громадські експертизи, петиції, громадські ініціативи тощо); створення механізму відповідальності місцевої влади за порушення права городян на здорове довкілля і безпечне міське середовище; створення міської апеляційної палати та механізму позасудового врегулювання конфліктів між суб'єктами самоврядування; введення процедури присягання міським головою, депутатами Київради і посадовцями органів міської влади; введення низки положень, порядків, міських кодексів (екологічний, містобудівний, норм і правил діловодства, етики депутатів міської ради, інших), реєстрів, стандартів, які деталізують норми і розкривають сенс окремих формулювань статуту; інші нововведення, що забезпечують вивчення і передачу до органів міської влади громадської думки на базі сучасних інформаційно-комп'ютерних технологій.

Як видно з наведеного переліку, деякі з новацій у Статуті Києва є радикальними і дали привід для коригування законів щодо місцевого самоврядування і територіального управління, що знайшло вияв в прийнятті спеціального закону про статус Києва. Але поки що практика розробки статутів інших міст знаходиться під впливом недосконалості законодавства України, невизначеності і неврегульованості ряду правовідносин, що зачіпають міське управління. У зв'язку з цим існує нагальна необхідність внесення змін та доповнень до законодавства України, зокрема, для реалізації декларованого у ст. 19 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" права місцевих громад на прийняття власних статутів. При розробці статуту міста значної уваги заслуговує його подальше вдосконалення. Тому в самому статуті має бути чітко визначений механізм змін, доповнень та уточнень змісту його розділів і статей. Статут міста має бути відкритим до внесення поправок, оскільки цей нормативно-правовий документ на час свого затвердження віддзеркалює поточний стан законодавства України, міжнародних конвенцій, хартій, угод, інших правових доку ментів, що ратифіковані Україною, а також досвід міського управління та завдання його вдосконалення. Цілком допустимі доповнення і вдосконалення статуту, оскільки водночас неможливо створити цей комплексний і вельми складний, враховуючи труднощі численних узгоджень норм і положень, документ.

Положення низки статей статуту доцільно деталізувати у додатках, які є його невід'ємними частинами і обов'язково мають розглядатися у зв'язку з цим документом в цілому. Додатки із спеціальних питань мають розроблятися фахівцями та муніципальними менеджерами як у процесі затвердження і впровадження статуту, так і після цього. Зміст додатків до статуту не може суперечити його принципам та положенням або тлумачитися у дусі, що не відповідає Конституції і законодавству України, Європейській хартії про місцеве самоврядування. При цьому мають пройти ревізію всі сфери містоутворюючої та містоуправлінської діяльності, механізми і процедури прийняття рішень органами і посадовцями міської влади. Важливо підкреслити конструктивний характер не тільки створення статуту міста, але й процесу його впровадження. Зокрема, це означає, що неврегульованості ряду правовідносин, що зачіпають міське управління. У зв'язку з цим існує нагальна необхідність внесення змін та доповнень до законодавства України, зокрема, для реалізації декларованого у ст. 19 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" права місцевих громад на прийняття власних статутів. При розробці статуту міста значної уваги заслуговує його подальше вдосконалення. Тому в самому статуті має бути чітко визначений механізм змін, доповнень та уточнень змісту його розділів і статей. Статут міста має бути відкритим до внесення поправок, оскільки цей нормативно-правовий документ на час свого затвердження віддзеркалює поточний стан законодавства України, міжнародних конвенцій, хартій, угод, інших правових доку ментів, що ратифіковані Україною, а також досвід міського управління та завдання його вдосконалення. Цілком допустимі доповнення і вдосконалення статуту, оскільки водночас неможливо створити цей комплексний і вельми складний, враховуючи труднощі численних узгоджень норм і положень, документ.

Положення низки статей статуту доцільно деталізувати у додатках, які є його невід'ємними частинами і обов'язково мають розглядатися у зв'язку з цим документом в цілому. Додатки із спеціальних питань мають розроблятися фахівцями та муніципальними менеджерами як у процесі затвердження і впровадження статуту, так і після цього. Зміст додатків до статуту не може суперечити його принципам та положенням або тлумачитися у дусі, що не відповідає Конституції і законодавству України, Європейській хартії про місцеве самоврядування. При цьому мають пройти ревізію всі сфери містоутворюючої та містоуправлінської діяльності, механізми і процедури прийняття рішень органами і посадовцями міської влади. Важливо підкреслити конструктивний характер не тільки створення статуту міста, але й процесу його впровадження. Зокрема, це означає, що після ухвалення статуту для його повного практичного засвоєння міська рада має скласти план нормотворчої роботи і послідовно розробляти, взаємоузгоджувати і затверджувати документи (положення, регламенти, порядки, кодекси, реєстри, стандарти тощо), що деталізують або наповнюють конкретикою окремі норми. Після прийняття статуту міста та набрання ним чинності доцільно організувати моніторинг його практичного використання. Накопичення і аналіз відповідної інформації дозволить виявляти певні колізії та проблеми застосування окремих норм і положень, своєчасно їх коригувати. Таким чином має діяти механізм удосконалення правовідносин щодо господарювання, соціального життя і захисту довкілля у місті, управління його функціонуванням і розвитком. Але найбільш суттєві зрушення у цьому плані будуть здійснені завдяки первинному впровадженню статуту міста. Справжня муніципальна реформа в Україні відбувається саме з прийняття статутів міст, усвідомлення міськими громадами своїх прав та можливостей щодо самоврядування.

Підготовлено Сіверським інститутом регіональних досліджень

в рамках проекту „Проблеми запровадження статуту

територіальної громади міста Чернігова” (керівник проекту – Олександр Кухарук)

проект було реалізовано в 2003 році за підтримки Міжнародного фонду „Відродження”